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深化氣價改革仍存體制掣肘

     “當前天然氣行業“放開兩頭”出現時間窗口,“管住中間”也已脈絡清晰,但還存在上游供氣主體有限、管網不能公平準入等體制障礙。應抓住有利時機協同推進體制改革,放管并重,通過分階段放開非居民和居民用氣價格、以點帶面逐步放開氣源價格、推動天然氣管網業務獨立運營和公平開放、加快油氣體制改革等舉措,全面深化天然氣價格改革。NM3中國城市燃氣協會

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  近年來,我國天然氣價格市場化改革步伐加快,取得重大進展,存量氣與增量氣價格并軌,直供用戶氣價放開,儲氣價格放開,市場化程度不斷提高。管輸價格獨立及成本監審制度的出臺,大大提速了天然氣價格改革進程,也為落實管網公平開放奠定了良好基礎。天然氣價格改革的最終目標是“放開兩頭,管住中間”,即放開氣源和銷售價格由市場形成,政府只對屬于網絡型自然壟斷環節的管網輸配價格進行監管。目前,全面深化氣價改革仍存一些體制掣肘,需進一步加快改革,為價格改革保駕護航。NM3中國城市燃氣協會

  “放開兩頭”出現“時間窗口”NM3中國城市燃氣協會

  (一)國內外市場供求呈現寬松格局。《2016BP世界能源統計年鑒》數據顯示,2015年,全球天然氣產量35386億立方米,同比增長2.18%,同期全球天然氣消費量34686億立方米,同比增長1.7%,供給寬松格局明顯。隨著頁巖氣開采技術的進步和世界主要天然氣出口國液化天然氣(LNG)設施陸續投入使用,至2020年前后世界天然氣市場將延續供過于求的格局。受經濟增速下降、氣價偏高等因素影響,2014年以來我國天然氣市場發展趨緩。2015年,我國全年天然氣表觀消費量約為1910億立方米,同比僅增長3.7%,而供給量為1942億立方米,其中國產1318億立方米,進口624億立方米,總體資源過剩約32億立方米。未來幾年,我國將有大量進口天然氣長期貿易進口合同進入執行窗口期,每年至少需要150億立方米的市場增量才能實現供需基本平衡。以目前的發展趨勢,今后幾年國內天然氣將出現供過于求的市場格局。NM3中國城市燃氣協會

  (二)國內市場化程度不斷提高。一是市場主體不斷增多。我國天然氣市場主體多元化發展格局已初步形成,上游包括以中石油等為代表的天然氣生產企業以及多家天然氣進口企業,中游包括以三大石油公司為主的長輸管道企業以及省市管輸企業,下游包括為數眾多的銷售企業及居民等終端用戶。二是市場化定價權重不斷上升。目前,國內頁巖氣、煤層氣、煤制氣、LNG、直供用戶用氣價格均已放開。2016年10月以來,國家發改委又相繼放開儲氣價格和化肥用氣價格,加上11月20日開始非居民用氣供需雙方可以基準門站價為基礎,在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體價格,我國天然氣氣源價格市場化程度達到80%左右。今后,非居民用氣業務將加快進入上海石油天然氣交易中心進行交易,天然氣市場化定價權重將會進一步提升。NM3中國城市燃氣協會

  (三)國內物價低水平運行態勢仍將延續。2016年1-9月,我國月度消費者價格指數(CPI)同比最高為2.3%,最低為1.3%,呈現低水平小幅波動的運行態勢。其中,9月份CPI增速為1.9%,連續4個月低于2%。未來一段時期,我國物價低水平運行態勢仍將延續,國際油價也將維持低位運行,這將為深化天然氣價格改革提供寬松的國內外環境,不會因放開天然氣價格而出現一般物價水平和天然氣價格的大幅攀升。NM3中國城市燃氣協會

  “管住中間”框架初成NM3中國城市燃氣協會

  目前,我國管道運輸企業同時兼營天然氣銷售業務,網銷不分嚴重制約了天然氣管網的公平開放,也使管輸費用居高不下。因此,天然氣改革的重點在于“管住中間”,即管輸業務從天然氣銷售業務中分離出來,保持自然壟斷,接受政府監管,管輸價格由政府通過成本監審進行核定。今年以來,在體制改革尚未到位的情況下,價格改革率先作為,實施管輸價格獨立改革并要求下游城市配氣建立相應的成本監審制度,初步建立起天然氣管網價格監管體系,奠定了管網公平開放的計價基礎。NM3中國城市燃氣協會

  (一)管輸價格獨立核算與成本監審制度確立。2016年10月12日,在向社會公開征求意見并修改完善后,國家發改委正式印發《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》意見,明確提出經營管道運輸業務的企業原則上應將管道運輸業務與其他業務分離。目前生產、運輸、銷售一體化經營的企業暫不能實現業務分離的,應實現管道運輸業務財務獨立核算。新的管道運輸管理辦法從價格監管對象、定價方法、價格成本核定的具體標準、價格公布方式以及成本公開等五個方面對現行管道運輸價格管理方式進行了調整,走出了天然氣價格改革的關鍵一步。NM3中國城市燃氣協會

  (二)省市輸配氣價格管理正在推進。2016年8月31日,發改委發布《關于加強地方天然氣輸配價格監管降低企業用氣成本的通知》,敦促地方政府全面梳理天然氣各環節價格,嚴控城市輸配氣加價亂收費,降低過高的省內管道運輸價格和配氣價格,減少中間環節,建立健全監管長效機制。一旦城市輸配氣成本監審制度建立起來,將形成覆蓋全產業鏈的 “管住中間”價格監管框架。NM3中國城市燃氣協會

  “放開兩頭”仍存體制掣肘NM3中國城市燃氣協會

  (一)上游供氣主體有限。相對下游眾多終端用戶,上游供氣主體有限,天然氣勘探領域僅中石油等少數企業具備資質,生產領域也呈高度壟斷特征,目前三大石油公司天然氣產量占比超過97%。天然氣進口方面,雖然我國已建成兩大天然氣進口通道并初步形成四大天然氣進口通道格局,但主干管網和LNG接收站沒有實現第三方公平開放,且八成以上LNG接收站為中石油所有,進口權實質上也為少數企業所掌握。供氣主體數量不足導致氣源領域缺乏競爭,難以形成競爭性市場價格。NM3中國城市燃氣協會

  (二)管網公平準入尚未實現。2014年,國家發改委頒布《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》、國家能源局發布《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》,對天然氣管網等基礎設施的第三方公平開放做出明確規定,但實際進展緩慢。已建和在建民營LNG接收站難以接入長輸管道,僅能以液態形式在周邊范圍銷售。第三方準入限制基本阻止了現有主體之外的其他氣源進入天然氣管網,造成相對低效和高價,亟需通過改革加以突破。NM3中國城市燃氣協會

  (三)體制障礙有待進一步突破。天然氣生產、管道運輸和銷售一體化的經營體制模糊了自然壟斷環節和競爭性環節的行業屬性,也使氣源價格與輸配氣價難以區分,不利于從根本上理順天然氣價格,需要通過進一步體制改革加快推動實現管網第三方公平開放。NM3中國城市燃氣協會

  深化氣價改革的具體路徑NM3中國城市燃氣協會

  一是分階段放開非居民和居民用氣價格。第一階段,2016年底或2017年初完全放開非居民用氣價格;第二階段,2020年之前在條件具備時及時放開居民用氣價格,最終實現居民和非居民用氣定價機制并軌,完全由市場供需調節天然氣價格。NM3中國城市燃氣協會

  二是以點帶面逐步放開氣源價格。目前,沿海地區的廣東、福建、浙江、上海、江蘇、山東等部分省市都擁有兩個以上氣源,初步形成了氣源競爭態勢,可先行試點放開氣源價格,再逐步擴大至其他省市區。NM3中國城市燃氣協會

  三是推動天然氣管網業務獨立運營和公平開放。兩個《辦法》已明確將天然氣銷售業務和管輸業務進行分離,實現財務獨立核算。下一步應從體制上進行剝離,成立獨立的天然氣管道公司,從根本上理順價格形成機制。根據我國天然氣管網分布特征和天然氣價格改革進程,可成立若干家獨立的長輸管網公司,專門從事天然氣管網的投資運營和天然氣運輸。制定管網第三方公平開放實施細則,促進各級管網、LNG接收站、儲氣庫等基礎設施的無障礙接入和使用。推動采用熱值計價,統一天然氣計量和質量標準;加快推動實現管網互聯互通,配合第三方公平開放,促進“氣”暢其流,進一步降低天然氣運輸和配送成本。NM3中國城市燃氣協會

  四是加快推動油氣體制改革。成熟的天然氣定價制度,應從形成機制上將氣源價格和輸配價格分開,氣源隨行就市,輸配價格由政府核定并接受監管。因此,從根本上厘清天然氣價格機制的前提是體制改革的到位配合。具體地說,就是將天然氣銷售業務和管道運輸業務分離,實現管輸業務獨立和管輸價格獨立,放開上游氣源和下游終端銷售市場,實現多買多賣,市場競價。近兩年,天然氣價格改革步伐加快,但體制改革明顯滯后,很大程度上影響了價格改革效用的釋放。為此,應加快推動油氣體制改革,從上、中、下游推動天然氣全產業鏈市場化改革,為形成由市場決定的價格機制創造必要的體制環境,真正形成統一開放、公平有序的天然氣市場體系。NM3中國城市燃氣協會

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